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政府采購政策功能效果評價指標構建思路

2018-07-09 16:51 來源:中國政府采購報

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    政府采購政策功能效果評價指標構建應遵循三方面思路:指標框架要體現政策評價的特點和要求、指標設計要反映指標框架的內在關聯并指向政策效果、評價指標要做到全面性和可操作性的統一。

    一、指標框架要體現政策評價的特點和要求

    作為政策評價,評價指標應是由政策投入、政策執行、政策產出、政策效果以及政策持續等“版塊”構成的具有因果關系的結構體系。


    如圖1所示,在政策評價的五個基本“版塊”中,每一“版塊”均具有不同的評價指向。具體而言,政策投入“版塊”指向政策的制定、完善和細化,以及配套政策的出臺,體現了作為公共產品屬性的政策供給情況;政策執行“版塊”指向政策的實施過程,涉及政策的落實、推進和保障,屬于政策落地后的過程管理,資源配置效率和X效率(X Efficiency)的高低在這一過程中會影響后續的產出;政策產出“版塊”指向政策效率,政策效率的衡量可以是政策目標的數量結果,也可以是每一產出的單位成本;政策效果“版塊”指向政策產出的質量,反映政策投入是否有效,政策實施是否必要,政策產出是否達到既定目標;政策持續“版塊”則基于政策效果,反思政策出臺及實施的價值,以及政策是否需要持續或退出。如果政策有持續的價值,還可以基于前面四個“版塊”的綜合評價,提出政策的完善建議。

    盡管評價“版塊”各有指向側重,但“版塊”之間又有著前后相依的邏輯關系。這種邏輯關系主要體現在:一方面,政策執行以政策投入為前提和基礎;政策投入的規章制度是政策執行的依據,也是政策功能效果評價指標評判的依據;在政策投入和政策執行的共同作用下,才可能有政策產出。另一方面,政策投入和政策執行也可能沒有產出,所以說,“良好的管理本身并不是目的”;政策產出是政策效果的必要條件,但不是充分條件。換句話說,政策有產出,未必有效果,甚至可以說“如果沒有取得理想的效果,那么完整的執行程序只是浪費時間和金錢而已”;但政策有效果,則必定以產出為前提。政策持續則是基于政策效果評價后的反思,如果政策需要持續,則要進一步考慮政策是否有完善的必要(政策制定)、過程管理是否有效(政策執行)、政策產出是否體現效率、政策效果能否進一步提升。

    當然,以上五個“版塊”只是說明基于政策評價的特點和基本要求而需具備的構成要件,至于如何將不同“版塊”的指向內容具體化,則需對各“版塊”設計評價指標。

    二、指標設計要反映指標框架的內在關聯并指向政策效果

    指標框架僅搭建了指標體系的“版塊”,完善的指標體系還需通過各個具體指標來體現。不過,應注意的是,這些指標的選取不是盲目和隨機的,而要遵循指標框架的內在關聯,并能指向政策效果。

    借鑒新公共管理理論,可將政府采購政策功能效果評價指標分為四個屬性,包括經濟性指標、效率性指標、有效性指標和公平性指標。
 

    如圖2所示,經濟性指標用以考察政策從投入到執行的機會成本,包括政策投入的必要性、可行性、時效性和完備性等。效率性指標用以考察政策投入、政策執行后的產出情況,也可簡單理解為政策投入與產出的相關性考察。但政策產出絕不僅僅是政策投入的結果,還有賴于政策協調和配合,以及政策執行主體的主觀能動性。因此,政策產出是政策本身、政策配置效率和X效率的“復合函數”。有效性指標用以考察政策計劃目標或效果的實現程度。顯然,政策計劃目標或效果的基礎是政策計劃數量的實現,也就是政策產出目標的實現,而政策產出又是政策投入和政策執行的結果。因此,圖2中,有效性指標體現了政策投入、政策執行到政策產出,再到政策效果的邏輯遞進關系。公平性指標用以考察政策結果的公平程度。從公平性指標與評價“版塊”度量的邏輯關系來說,在整個指標體系構成中,其與有效性指標的邏輯關系地位是一致的,但考察的重點并不一樣。因為有效性指標不能反映政策效果實現中的結果公平問題。比如說,利用政府采購促進中小企業發展,有效性指標可以反映有多少中小企業由于該項政策而獲得了支持,該項政策對這些企業產生了哪些有益的影響,但在中小企業內部,不同中小企業政策受益的公平性卻不能得到反映。由于對中小企業實施的政府采購優惠政策,對其他企業是否存在公平性問題,也同樣在有效性指標中得不到反映。

    從經濟性指標、效率性指標、有效性指標、公平性指標與評價“版塊”的對應視角考察,盡管側重點不同,但因為內在的邏輯關系,最終都指向了政策效果。一方面,如果從政策實施的單個周期看,政策投入、政策執行、政策產出和政策效果已構成一個完整的政策評價客體系統。但是,很多政策并不是一次性的,而是持續性的,這就需要政策持續“版塊”。政策持續的判斷要綜合經濟性指標、效率性指標、有效性指標和公平性指標的評價結果而做出,基于本輪政策效果的評價結果,對下一輪政策投入、政策實施、政策效率和政策效果給出合理化建議。另一方面,政策性評價中包括政策持續這一評價“版塊”,也體現了政策評價與單個項目評價的不同。因為單個項目的效果評價,只需回答項目產生預期結果的程度;而政策效果評價還需回答政策決策的合理性。奧斯本、蓋布勒在《改革政府》一書中對此作了一個很形象的說明:以清掃街道為例,如果是項目效果評價,則需關注市民對街道清潔的滿意程度;如果是政策效果評價,則要詢問市民,他們是希望把公共資金花在保持街道整潔上,還是花在他們贊成的其他方面,如建造道路或重新鋪路之類。

    三、評價指標要做到全面性和可操作性的統一

    評價指標首先要具有全面性。這就要求指標體系盡可能地覆蓋政策的所有指向,能夠反映政策的方方面面。作為一項政策,其預期目標可能是多方面的,如果政策評價指標只能反映其中部分政策內容,則評價結果必然是“只見樹木不見森林”,評價結論也缺乏客觀性和公正性。就政府采購政策功能而言,包括調控功能、效率功能、協調功能和規范功能四個方面。因此,從指標設計的系統性考慮,政府采購政策功能效果評價指標應是四個方面功能評價指標的綜合。

    評價指標還要具有可操作性。這就要求指標數據具有可獲得性,能夠通過資料查閱、問卷調查、訪談等方式采集到。同時,指標要盡可能量化,避免評價的主觀隨意性。

    評價指標設計的全面性和可操作性,既有統一性,也有矛盾性。一方面,指標設計只有確保全面性,才能實現評價的可操作性。否則,評價的價值和意義無法體現。另一方面,指標設計的全面性,必然會影響部分指標的可操作性,有些指標雖然有必要,也很有價值,但無法獲得相關數據。

    對于指標設計全面性和可操作性的矛盾,筆者認為,指標全面性的要求是基礎,可操作性是評價工作的保障。不能因為一味追求全面性,而使評價工作難以進行,否則得不償失。可行的辦法是:一是尋求替代指標。在經濟學上,我們通常說,最優永遠無法實現,只能追求次優。替代指標就是一種次優的選擇,也是評價工作靈活性的體現。二是部分既不可或缺又無法替代的指標,可以保留在指標體系中。不過,在評價時,暫時對該指標不予評判,等將來條件成熟,開展政策后續評價時再對該類指標進行評判。這樣既保證了關鍵指標的作用,又不影響評價工作的進行。三是對于部分指標需要大膽地放棄。這類指標的重要性比上面所說的保留不評的指標要低,評價數據的獲取卻完全不可能。
 
(作者:章輝      單位:上海國家會計學院政府采購與績效管理研究中心)
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