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中標人支付代理費的肯定性分析

2017-04-01 10:34 來源:中國政府采購報

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    當前,關于中標、成交供應商支付政府采購代理服務費存在較大爭議。筆者擬就其肯定性分析如下。
 
    何以爭議
 
    供應商對中標、成交供應商支付代理服務費多有微詞,主要原因有:第一,部分供應商未在報價中考慮代理服務費,導致自身利潤空間受到壓縮,進一步擾動其他供應商,乃至形成群體不理性的慣性思維,蔓延至整個政府采購市場。第二,部分供應商認為該模式將費用強行加于供應商,使得供應商喪失了與代理機構討價還價的可能性,是對締約自由的侵犯。第三,因競爭激烈而在訂立合同階段不占優勢地位的供應商,難免存在宣泄不滿情緒的必要。基于此,僅允許采購人作為直接支付主體的觀點較為普遍,由此產生爭議。
 
    筆者認為,該支付模式對采購人、代理機構均有積極意義。對采購人而言,將本應由其支付的代理費由中標人支付,可簡化支付關系和支付環節;對代理機構而言,合同訂立過程中,若代理機構與采購人的預期均為采購人直接支付,則由于其競爭博弈的本質,采購人勢必盡其最大締約能力與代理機構討價還價,壓縮代理機構利潤空間。但若雙方均有中標、成交供應商直接支付的預期,則其競爭博弈大為弱化,甚至轉化為合作博弈。采購人利用其優勢地位討價還價的動力顯著減弱或喪失,代理機構有望獲得較為理想的支付價格,進而對采購代理行業的良性發展產生顯著作用。
 
    于法何據
 
    通過部門立法或行政方式否定該模式的做法,具有違法性。該模式的法律性質是“第三人代為履行”,已為《合同法》第六十五條所確立。第三人代為履行,是指合同的債務人與債權人約定,其債務由合同以外的第三人向債權人履行的制度。在代理服務費支付的問題上,債務人是采購人,債權人是代理機構,而第三人是指中標、成交供應商。債務人與債權人的約定當指委托采購代理服務合同。《政府采購法》明文規定政府采購合同適用《合同法》,若對《合同法》總則規定的基本制度作出限制或否認,需要充分的理由,并需要足夠高的立法層級,部門規章或一般規范性文件難以勝任。
 
    否定該模式的做法,也違反了當事人的意思自治。按照合同法基本原理,有法定的,從其規定;當事人另有約定的,從其約定。中標、成交供應商以自己的行為實質性響應了采購文件,構成了當事人關于代理服務費的另行約定,屬于當事人意思自治范疇。國家發展改革委辦公廳《關于招標代理服務收費有關問題的通知》(發改辦價格﹝2003﹞857號)將《招標代理服務收費管理暫行辦法》(計價格﹝2002﹞1980號)第十條中的“招標代理服務實行‘誰委托誰付費’”,在很短時間內便更正為“招標代理服務費用應由采購人支付,采購人、采購代理機構與供應商另有約定的,從其約定”,可以看作是尊重當事人意思自治的合同法理回歸。
 
    否定該模式的做法,也不存在充分的立法理由。只有代為履行嚴重擾亂了市場秩序,對中標、成交供應商等當事人合法權益造成嚴重侵害時,市場規制才具有正當性。但目前仍未見理論界或實務界提供令人信服的評估報告。對這一問題的爭議,本質上仍是當事人自由與政府干預之間的關系處理矛盾范疇。改革開放以來,我國經濟與相應立法總的趨勢是尊重當事人自主權,避免政府直接干預。政府采購立法也應順勢而為。
 
    理當如何
 
    自主權是指由政府采購主體自行決定是否適用代為履行。采購人(含代理機構)應當享有第一位的自主權。政府采購制度是為采購人服務、為采購人設計的,其制度設計以采購人一方為主導。采購文件編制的權利,當然由采購人自主享有。采購文件中的規則按其來源可分為法定與約定兩種。既然法律允許該制度,則當然應承認采購人的優先自主權。
 
    供應商享有第二位的自主權。供應商可以選擇不參與政府采購活動,也可以不在報價中考慮代理服務費,但這兩種選擇均不夠理性。從資金流轉的角度看,對項目各相關方主體作閉環考慮時,采購人必然是唯一實際支付的主體。即便適用代為履行,中標、成交供應商也可將該筆費用充分考慮在報價中,從而通過中標合同最終移轉至采購人。當各供應商均理性考量該筆費用時,中標、成交供應商的利潤空間并不必然壓縮。合約條款安排決定了當事人的締約行為。假定各理性供應商可接受的利潤底線不變,投標決策時能夠知曉代理服務費支付主體這一充分信息,則以款項支付為核心的權利義務必然通過合約安排形成新的平衡,且與采購人直接支付代理服務費的情形等價。立法制度應基于供應商理性的前提假設來設計。
 
    即便中標、成交供應商拒絕或無法支付費用,代理機構也有足夠的救濟機制。第三人代為履行制度中,第三人并不成為新的債務人,債務人也不退出債的法律關系。即采購人與代理機構約定了由中標、成交供應商支付代理服務費的,不發生采購人債務消滅的法律效果。中標、成交供應商不履行或履行不適當的,采購人仍負有向代理機構支付費用的責任。《合同法》第六十五條也就此作了明確規定。至于采購人與中標、成交供應商,則按采購文件、響應文件以及政府采購合同解決違約責任問題。該救濟機制可以制約采購人逃避支付責任,保護代理機構合法權益,亦屬“誰委托誰付費”方式的延伸。
 
    結論
 
    中標、成交供應商支付代理服務費,屬于實踐中具有極強生命力的事物,既合乎法律規定又具備法理基礎,在其未至嚴重危及市場程度時,不應采取立法或行政方式實施干預,而應充分尊重采購人的優先自主權。  (作者:李德華  單位:天津城建大學經濟與管理學院)
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